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毛泽东：《新民主主义的宪政》，《毛泽东选集》（一卷本），人民出版社1966年版，第693页。

尽管实践中有董事、监事为本公司股东或者其他个人债务提供担保时损害公司利益的现象，但法律也不能因噎废食。公、私法划分不仅在形式上而且也在价值上需要加以坚持。

基于对公共利益与善良风俗的保护，法律不允许发生此种行为后果，如拐卖妇女、儿童、买卖毒品、雇凶伤人等交易。但是，法律对这种社会秩序的维护是通过公法管制来实现的。权能规范的规范类型一般表现为禁止性规范。⑩不过，与我国不同的是，大陆法系国家与地区很少用社会公共利益来限制私法主体的行为，而是通过公序良俗来规制人的行为。因此，我们在对违法合同效力进行判断时，需要厘清违反的公法规范是行为规范还是权能规范，从而对法律行为效力进行准确认定。

如果合同尚未履行，行政机关可以根据相关行政法规取缔该合同(行为)，从而使该合同不能得到履行。《〈合同法〉解释(二)》尽管在一定程度上对《合同法》第52条第5项的规定进行了修正，但并不能从根本上解决其所存在的问题，也难以达到指导具体司法实践的目的。公民的参政权包括参与国家事务的管理、经济和文化事业的管理以及社会事务的管理，当然也包括参与行政管理过程的权利。

要对行政参与展开研究，必须首先明确其性质与定位。[10]还有的学者对参与式行政进行了法理解析。主要的分歧在于，是否应当将公民参与纳入行政管理全过程？公民应当以什么角色、在多大程度上参与行政活动？公民应当通过何种途径影响政策过程？公民参与与普适的民主价值的关联程度如何？等等。（3）人民法院开设专门网站公开涉外案件裁判文书（WTO透明度原则要求通过审判改革增加行政审判工作透明度），接受民众和其他社会成员的监督。

（2）重要的行政法规送审稿，经报国务院同意向社会公布，广泛征求意见（《行政法规制定程序条例》第19条的规定）。在现代国家，为了弥补已成为普适做法的间接民主之不足，各国开始重视在行政管理、社会管理、地方自治、居民自治等领域日益广泛地引入直接民主因素。

在行政参与的基础上形成的参与式行政，是一种民主化、互动式的行政模式，因此行政机关和社会公众在观念上都应该进行更新，逐渐树立参与行政、合作行政、分享权力的观念。（2）各地、各领域（工商、公安、建设、城管等）的特邀行政执法监督员制度。[8] 参见姜明安：《公众参与与行政法治》，载《中国法学》2004年第2期。后者从广义上来说包含两个部分，即公民社会的成熟和政府的责任。

例如：（1）代表评议、人民建议征集、人民来信来访、一般行政申诉等监督与救济制度。行政参与是行政程序的内核，公众参与权利的实现主要通过行政程序的执行而实现。应当指出，此部分研究以中国行政法制模式变革为背景，因此相关理论更具中国特色，也更有益于指导中国的行政参与法制实践。同时，当代行政法学对于这种行政理念的转变也正在积极作出回应，这有助于开阔行政法学研究的学术视野，促进行政法学的学科创新与发展。

采用新方法、创立新制度也涉及到一些规则，总体上我把它概括为有利、不利、目的、效果等四句话：（1）对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点。狭义的行政执法是指行政机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务、以及对行政相对人权利义务的行使和履行强制进行监督检查的行为。

以2002年1月1日起施行的关于行政立法程序的3个行政法规为例，可以看出已有一些法定化的行政立法民主程序制度创新（此前于2000年7月1日起施行的《中华人民共和国立法法》第58条、第74条等法律条款也作了类似规定）：（1）起草行政法规时应广泛听取公民和社会组织的意见（包括立项计划征求意见），可采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这种陈旧、片面的观念应予纠正。

在人们的传统观念中，倾向于认为行政程序是对行政效率的阻碍。其分析的参与形式主要包括：行政立法与行政决策中的公告——评论制度、听证会、协商咨询。2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》秉持程序法治理念，在第三章第一节就重大行政决策的基本程序作出原则规定和制度安排，产生了推动行政法制创新发展的积极成效。作为程序或制度，行政参与是行政程序的内核，只有转化为具体的行政程序，行政参与才具有实际价值。简单地讲，行政法就是关于行政的法，而行政法学即是关于行政法的社会科学。其二，行政参与的本质是程序正义。

[7]（二）参与式行政及其法律问题的有关论文有的学者分析了新中国成立以来公众参与制民主发展的经验教训，推进公众参与与建立、健全行政法治和宪政关系的经验教训，公众参与对于整个人类社会发展的战略价值和可能的风险，法律对之加以规范和保障的必要性与途径，还探讨了公众参与制民主在全球化、信息化条件下发展的趋势和对行政法治与宪政重构的影响，在此基础上提出：公众参与与人民代表大会制度一道，构成中国现代民主的基本模式。正因为它们主要是维持公正的原则，可减少行政苦情，故可谓行政参与从总体上看是促进效率而不是阻碍效率。

因而行政活动的权力要素从根本上来源于公众的授予。行政决策科学化、民主化和法治化的呼声近年来日益高涨，相应的改革探索和立法建制也逐步发展。

关于参与式行政的制度建构和法制保障，前者是对策学的基本要求，也是前述几个部分难题破解后的自然延伸。因此，必须对现有的参与程序进行补充和完善，在此基础上建立起一套完整的行政参与程序体系并使其制度化。

参与式行政的范围，取决于政府的开放意识、民主意识、服务意识和私人的参与意识。以下选择若干学者的观点加以简要述评。政府的责任体现为两个方面：其一，政府有责任确立一系列规范和机制来激发、引导和推动公众参与行政的意识形成和发展。受中国传统的等级思想影响，即使在当代中国，官民之间、政府与社会之间始终存在某种难以逾越的心理距离。

过去很长时期，我国行政管理和行政执法的许多方面存在着简单化、低效率、不透明、不规范、不便民的问题，诸多弊端一直为人诟病，在某种程度上已成为深化经政改革、建设法治政府的突出障碍。如果送审时缺乏听取意见情况的说明，将面临缓办或退回起草部门的后果（《行政法规制定程序条例》第12、16、18条的规定）。

凯尔森在分析自治与他治时，举例说明自治是指义务主体参与创造一个次要规范来决定自己的义务。[6] 例如，李楯编：《听证：中国转型中的制度建设和公众参与——立法建议、实践指南、案例》，知识产权出版社，2008年版。

这一要求也深刻地反映在行政管理和社会管理创新领域。因此，对行政主体的行为形成有效制约，除了深入推进法制建设，通过法律监督、权力机关和专门机关进行监督约束，还须要与国家机关以外的其他社会主体的监督形式如群众监督、社会舆论监督等有机结合起来。

一方面，公众参与行政必须是实际的参与，而非走过场。如何从法律角度保障公众充分了解和参与行政事务的管理和决策过程,既是建设法治政府的必然要求，也是社会主义制度的题中之义。2．有助于改善行政机关与公众的关系。（3）创新举措的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡。

此外还应考虑到，公众参与行政的前提应当是公众充分享有知情权，其参与的作用是通过行使监督权使行政的过程更趋合理和有序。作为理念，这一理解可以从公众参与及前述行政参与的正当性上获得认可。

3．有助于行政管理创新并确立约束原则。5．参与式行政的制度建构和法制保障。

二、参与式行政现象在我国行政法制领域的具体表现1．行政决策方面。当前中国正处于社会发展的转型时期，市场经济和民主政治的发展增强了公民的自主意识和行政效能感，逐渐激发出公民的政治参与热情，这一现象也广泛体现在行政领域。